Форми і методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг

Наразі в Україні спостерігається оптимізація системи органів публічної адміністрації, перехід до нової доктрини «людиноцентризму» у взаємовідносинах людини й держави, оновлення форм і методів публічного адміністрування сферами суспільного життя, трансформація різноманітних державних установ.

Упорядковуючи сферу надання медичних послуг, публічна адміністрація має визначити, які індивідуальні та соціальні послуги мають бути створені, як, де, ким; як можна сформувати, зібрати та розподілити достатнє фінансування; як уся система буде керуватися (плануватися, регулюватися тощо) для досягнення бажаних результатів у найбільш прозорий та ефективний спосіб, та як можуть бути зібрані всі необхідні компоненти (людські ресурси, приміщення, технології, інформація тощо) [112].

Відповідно уповноважені на це суб’єкти з метою виконання поставлених завдань здійснюють конкретну адміністративну діяльність, яка характеризується використанням певного інструментарію, різновидом якого є форми й методи.

За твердженнями В. Коваленка, категорії форм і методів публічного адміністрування необхідно розглядати в нерозривному зв’язку. Якщо форму діяльності публічної адміністрації можна досить ясно продемонструвати, показати її правовий зміст і основне призначення, то її методи характеризуються меншим ступенем правової регламентації. В юридичній літературі існують певні труднощі з розумінням категорії методу, з відокремленням її від форми публічного адміністрування, а також методу правового регулювання. Методи публічного адміністрування застосовуються владними суб’єктами адміністративного права (публічною адміністрацією) [69, с.

Саме тому в межах нашого дослідження доцільно розглянути категорії і форм, і методів публічного адміністрування в аналізованій сфері разом, оскільки вони є взаємозалежними та перебувають у нерозривному взаємозв’язку.

Тож для початку з’ясуємо теоретичні надбання провідних науковців стосовно визначення та сутності аналізованих явищ.

Форма є первинною щодо методу. Якби не було форми публічного адміністрування, методи публічного адміністрування втратили би будь-який сенс. Наприклад, як можна застосувати заходи адміністративного стягнення або надати ліцензію фізичній чи юридичній особі без документального оформлення таких дій, тобто без прийняття відповідного правового акта публічного адміністрування [70, с. 348].

На нашу думку, найбільш обґрунтованою і конструктивною є позиція тих учених, що, розглядаючи форми діяльності як особливий структурний елемент правового статусу органів публічної влади, розмежовують правові (юридичні) та організаційні (неправові) форми їх діяльності залежно від характеру породжуваних наслідків. У новітній юридичній літературі відзначається, що характер форм діяльності конкретного органу визначається «природою суб’єкта державної влади і його компетенцією в галузі здійснення державно-владних повноважень» [48; 109, с. 252]. Так, форми діяльності публічної адміністрації, на погляд В. Галунька, - це зовнішнє вираження однорідних за своїм характером і правовою природою груп адміністративних дій суб’єктів публічної адміністрації, здійснене в рамках режиму законності та компетенції для досягнення адміністративно-правової мети - публічного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, нормального функціонування громадянського суспільства й держави. За характером і

правовою природою форми діяльності суб’єктів публічної адміністрації поділяються на видання адміністративних актів (підзаконних нормативно - правових актів, індивідуальних адміністративних актів); укладення адміністративних договорів; учинення інших юридично значущих адміністративних дій; здійснення матеріально-технічних операцій [34, с.

Отже, форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні - це сукупність адміністративних дій посадових осіб Міністерства охорони здоров’я України та його структурних підрозділів, а також інших передбачених законодавством уповноважених органів і посадових осіб, наділених адміністративно-управлінськими функціями щодо належного забезпечення надання медичних послуг закладами охорони здоров’я, які здійснюються в межах їх компетенції та мають на меті задоволення публічних інтересів у межах сфери їх правового впливу.

Слід наголосити, що їх регламентація здійснюється нормами різної юридичної сили. Так, Закон від 11 вересня 2003 року «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» [133] визнає форми регулювання адміністративних відносин важливим критерієм щодо встановлення адекватності рішень, які приймаються відповідними суб’єктами, господарським потребам. Регламент Кабінету Міністрів України [149] відносить до форм адміністрування проведення нарад, консультацій тощо [69, с. 90].

Р. Пилипів, досліджуючи форми і методи адміністративної діяльності патрульної поліції за законодавством України, зазначає, що в правовій науці сформувалося уявлення про те, що форми адміністративної (публічної) або управлінської діяльності поділяються на дві основні групи - правові та неправові (організаційні) [117, с. 126]. Прихильниками такої думки є багато вчених, зокрема Б. Габрічидзе, В. Колпаков, Ю. Назар, О. Остапенко, В. Серьогін, О. Ярмиш та ін.

Правові форми пов’язані зі встановленням і застосуванням норм права. До першої групи належать такі прояви правових форм, як правотворча та правозастосовна діяльність. Неправові форми публічної діяльності відповідно не пов’язані з реалізацією владних виконавчо-розпорядчих повноважень і не спричиняють юридичних наслідків (проведення суспільно - організаційних заходів; проведення організаційно -технічних заходів), їх мета полягає у сприянні створенню ефективних умов для реалізації повноважень відповідних структур і підрозділів.

Таким чином, формами адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні є видання управлінських актів, укладання адміністративних договорів, здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій, здійснення організаційних дій.

Основним суб’єктом, який підлягає аналізу в межах нашого дослідження, є саме Міністерство охорони здоров’я, оскільки наразі воно є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ- інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного й епідемічного благополуччя населення [135].

Тому форми і методи діяльності публічної адміністрації в цій сфері розкриємо на прикладі саме цього суб’єкта.

Кожен підрозділ МОЗ України відповідальний за конкретний напрямок реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я, зокрема наразі існують: 1) управління громадського здоров’я; координації центрів реформ; правового забезпечення; аудиту та аналітики; організаційного забезпечення роботи апарату; бухгалтерського обліку і фінансової звітності; ліцензування та контролю якості надання медичної допомоги; фармацевтичної діяльності та якості фармацевтичної продукції; екстреної медичної допомоги та медицини катастроф; організації роботи керівництва Міністерства; 2) відділи з питань міжнародної діяльності та євроінтеграції; освіти та науки; забезпечення взаємодії з державними органами та громадськістю і соціального діалогу; 3) сектор мобілізаційної роботи та цивільного захисту; режимно-секретний сектор; оцінювання й усунення корупційних ризиків; охорони праці та матеріально-технічного забезпечення; 4) патронатна служба Міністра (самостійний сектор) [120; 139].

Слід зазначити, що домінантним зовнішнім вираженням діяльності суб’єктів публічної адміністрації щодо реалізації своїх функцій у межах встановленої компетенції є їх акти [69, с. 90]. Так, МОЗ України розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції [135], зокрема видає різноманітні організаційні накази, основний масив яких стосується реєстрації та перереєстрації лікарських засобів, розподілу лікарських засобі або витрат матеріалів для діагностики певних захворювань (наприклад, Наказ МОЗ України від 05.09.2017 №1052 «Про розподіл витратних матеріалів для діагностики туберкульозу, закуплених за кошти Державного бюджету України на 2016 рік»; Наказ МОЗ України від 07.12.2017 №1558 «Про розподіл лікарського засобу

«ЕЛАПРАЗА» для лікування громадян, які страждають на мукополісахаридоз, закупленого за кошти Державного бюджету України на 2017 рік»). Окрім того, правовстановлювальним способом установлюються певні прогарами, методики (наприклад, Наказ МОЗ України від 14.09.2017 № 1086 «Про затвердження Антикорупційної програми Міністерства охорони здоров’я України на 2017 рік»).

Однак найважливішим актом, який стосується безпосередньо аналізованої нами сфери, є саме розроблення та затвердження декларації про вибір лікаря з надання первинної медичної допомоги, зразок якого можна знайти в електронній системі охорони здоров’я «eHealth».

Тобто видання управлінських актів (нормативних й індивідуальних) - це процес реалізації основних владних повноважень, завдань, функцій та компетенції посадових осіб Міністерства охорони здоров’я України та його структурних підрозділів, а також інших передбачених законодавством уповноважених органів і посадових осіб, наділених адміністративно - управлінськими функціями щодо належного забезпечення надання медичних послуг з метою упорядкування суспільних відносин у цій сфері.

Саме Міністерство охорони здоров’я України затверджує: галузеві стандарти у сфері охорони здоров’я, зокрема клінічні протоколи і стандарти, здійснює контроль за їх дотриманням; критерії та стандарти державної акредитації закладів охорони здоров’я; єдині кваліфікаційні вимоги до осіб, які провадять певні види медичної та фармацевтичної діяльності, зокрема господарську діяльність; норми харчування для дітей у дошкільних навчальних закладах, фізіологічні норми харчування для осіб, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; норми радіаційної безпеки та припустимі рівні впливу на людину інших фізичних чинників; нормативи навантаження медиків-лікарів; медико-біологічні й соціально- психологічні показання для зміни (корекції) статевої належності; порядок проведення медичної експертизи з тимчасової втрати працездатності громадян [135] тощо.

Укладання адміністративних договорів - це спеціальний захід адміністрування, спрямований на забезпечення публічного інтересу шляхом укладення угоди на надання чи постачання певних послуг, які є обов’язковими до виконання.

В аналізованій сфері цей захід стосуються закупівлі ліків і виробів медичного призначення (МОЗ України нещодавно підписано нові договори щодо закупівлі ліків з ЮНІСЕФ, ПРООН, Crown Agents [105]), зокрема вакцин, техніки, обладнання (наприклад, договори на закупівлю автомобілів швидкої допомоги), а також про надання різноманітних технічних та організаційних послуг (для фізичних та юридичних осіб). Тобто це спеціальний захід управління, спрямований на забезпечення інтересу суб’єкта владного повноваження шляхом укладення угоди на надання чи постачання певних послуг.

За нашим баченням, здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій - це підтвердження відповідних фактів, а здійснення організаційних дій - це комплекс адміністративних дій, пов’язаних із регулюванням функціонування системи охорони здоров’я, зокрема й надання медичних послуг - наприклад, запровадження й ведення реєстру медичних послуг.

Така діяльність є досить розповсюдженою для адміністративної діяльності аналізованого суб’єкта публічного адміністрування. Зокрема МОЗ України здійснює реєстрацію та перереєстрацію лікарських засобів шляхом внесення відповідних відомостей до реєстру. Кожна зміна оформлюється відповідним наказом, у якому зазначається відповідальна за реалізацію поставлених у ньому завдань особа. Окрім того МОЗ займається створенням і веденням загальнодержавного реєстру хворих, які потребують імплантації електрокардіостимуляторів, веденням реєстрів донорів крові та її компонентів, обміном даними між ними і порядком виключення донорів із зазначених реєстрів. Іншими юридично значущими діями можна вважати, наприклад, проведення експертизи реєстраційних матеріалів на лікарські засоби, що подаються на державну реєстрацію (перереєстрацію), а також експертизи матеріалів про внесення змін до реєстраційних матеріалів протягом дії реєстраційного посвідчення.

Нагадаємо, що форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно -правового регулювання надання медичних послуг в Україні тісно пов’язані з методами такої діяльності, мова про які й піде далі.

Доктринально методи діяльності суб’єктів публічної адміністрації - це сукупність засобів, способів здійснення функцій суб’єкта публічної адміністрації, впливу суб’єктів публічної адміністрації на об’єкти публічної діяльності [65]. Методами публічного адміністрування є певні способи практичного виконання суб’єктами публічної адміністрації своїх адміністративних зобов’язань, що відповідають характеру й обсягу наданої їм компетенції [70; 154, с. 106]. Адміністративні методи управління, які ще називають організаційно-розпорядчими, наповнюють усі відносини у сфері державного управління. Це сукупність прийомів, впливів, заснованих на використанні об’єктивних організаційних відносин між людьми та загальноорганізаційних принципів управління. Характерною особливістю адміністративних методів державного управління є, зокрема, прямий вплив на керований об’єкт через установлення його повноважень (прав і обов’язків) [21, с. 176; 124, с. 273-274].

Відтак методами адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні можна вважати адміністративні засоби цілеспрямованого впливу з боку спеціальних медичних суб’єктів публічного адміністрування на поведінку учасників суспільних відносин, що виникають, змінюються чи припиняється, шляхом заохочення, переконання керівників медичних закладів і лікарів, а також застосування щодо них адміністративного примусу в разі грубого порушення якості надання медичних послуг.

Загалом виокремлюють три основні групи адміністративних методів управління - регламентаційні, розпорядчі й нормативні [21, с. 179-180; 87, с.377-378].

У діяльності МОЗ України поширеними є методи переконання і примусу, що органічно поєднані між собою. Сутність методу переконання полягає у впливі на свідомість і поведінку людей з метою формування в них правильних переконань, розуміння необхідності добровільно і сумлінно виконувати вимоги закону та інших правових норм, а зміст становить комплекс різноманітних конкретних заходів і засобів такого впливу [2, с.4; 131] На відміну від переконання, адміністративний примус чітко регламентований правовими нормами та застосовується зазвичай після переконання, якщо відповідні заходи не спричинили зворотній зв’язок та досягнення результатів, що були поставлені суб’єктом владних повноважень. [164, с. 358].

Окрім того в діяльності МОЗ України домінують такі методи адміністративної діяльності:

1) контроль-наглядові - як засоби адміністративного впливу та забезпечення режиму законності в аналізованій сфері: здійснює контроль за дотриманням єдиних вимог і критеріїв до закладів охорони здоров’я системи екстреної медичної допомоги та їх структурних одиниць, а також до закладів охорони здоров’я, які можуть бути залучені до надання екстреної медичної допомоги в разі виникнення надзвичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків; здійснює контроль за дотриманням галузевих стандартів у сфері охорони здоров’я, зокрема клінічних протоколів і стандартів; державний контроль діяльності психіатричних установ незалежно від форми власності та фахівців, інших працівників, які беруть участь у наданні психіатричної допомоги; контроль і нагляд за додержанням законодавства про охорону здоров’я, зокрема про медико-соціальну експертизу, вимог, необхідних для провадження діяльності, пов’язаної з трансплантацією органів та інших анатомічних матеріалів людині, та дотриманням галузевих стандартів медичного обслуговування, медичних матеріалів і технологій; контроль за якістю крові, її компонентів і препаратів та відповідних консервуючих розчинів; здійснює контроль за діяльністю підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління; здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення порядку ведення бухгалтерського обліку; організовує внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечує їх здійснення у МОЗ та бюджетних установах, що належать до сфери його управління [135];

2) ревізійні (проведення ревізій відповідно до статі 11 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу України»). Це документальні перевірки; візуальні перевірки; інструментальні перевірки. Документальні перевірки передбачають нагляд за правильністю і повнотою ведення спеціальної технічної та розпорядчої документації об’єктів наглядової діяльності; роботу з листами і зверненнями юридичних осіб, підприємців і громадян; попередню підготовку ліцензійних матеріалів претендентів на ліцензії; розгляд проектної документації, що має відхилення від норм, які передбачені нормативними документами; моніторинг використання нормативних документів у сфері профілактичної діяльності тощо [84, с.145];

3) профілактичні, що передбачають систему заходів із попередження виникнення несприятливих наслідків, які можуть бути зумовлені неякісним чи несумлінним виконанням обов’язків конкретних суб’єктів: проведення екстреної постконтактної профілактики працівників, які під час надання медичної допомоги та соціальних послуг людям, які живуть з ВІЛ, або контактують з кров’ю чи біологічними матеріалами людини забрудненими ними інструментами, обладнанням чи предметами, отримали пошкодження шкірного покриву або слизової оболонки внаслідок фізичного контакту із забрудненими кров’ю або біологічними матеріалами людини інструментами, обладнанням чи іншими предметами або зазнали безпосереднього відкритого фізичного контакту з кров’ю чи біологічними матеріалами людини; установлює правила та періодичність проведення обов’язкових профілактичних оглядів на туберкульоз певних категорій населення; затверджує дозволені методи профілактики, діагностики, лікування і реабілітації; затверджує порядки застосування методів профілактики, діагностики, лікування, реабілітації та лікарських засобів; затверджує порядки проведення профілактичних щеплень, зокрема обов’язкових [135].

Окремо слід сказати про ліцензійні методи. Стосовно сфери охорони здоров’я під ліцензуванням прийнято вважати отримання дозволу (ліцензії) і засіб здійснення контролю держави за дотриманням суб’єктами підприємницької діяльності вимог законодавства, що висуваються до медичної практики, проведення судово-медичної та судово-психіатричної експертиз [128; 136; 138]. Нагадаємо, що ліцензування в системі охорони здоров’я здійснюється на основі Інструкції «Про порядок видачі суб’єктам підприємницької діяльності спеціальних дозволів (ліцензій) на право здійснення медичної практики, проведення судово-медичної і судово- психіатричної експертиз, умови і правила здійснення цієї діяльності та контролю за їх дотриманням», що затверджена Міністерством охорони здоров’я, Міністерством економіки і Міністерством юстиції України 1996 р.

Ця Інструкція як підзаконний акт поширюється на всі суб’єкти підприємницької діяльності на ринку медичних послуг незалежно від їх організаційної форми та форми власності. Порядок державної акредитації лікувально-профілактичних закладів незалежно від форми власності та відомчого підпорядкування регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1997 р. №765 [136]. Згідно з цією постановою акредитація є обов’язковою для всіх лікувально-профілактичних закладів на території України і здійснюється спеціальними акредитаційними комісіями. У результаті діяльності такої акредитаційної комісії видається акредитаційний сертифікат з терміном дії на три роки. До закінчення терміну акредитаційного сертифікату лікувально-профілактичний заклад зобов’язаний пройти процедуру повторної акредитації [102].

Згідно зі ст. 9 Закону України «Про ліцензування певних видів господарської практики» видами господарської практики, які підлягають ліцензуванню у сфері охорони здоров’я, є такі: виробництво лікарських засобів, оптова, роздрібна торгівля лікарськими засобами (п. 9); проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт (п. 25); медична практика (п. 26); перероблення донорської крові та її компонентів, виготовлення з них препаратів (п. 27) [138; 102].

Отже, метод ліцензування - це спосіб публічної адміністрації здійснювати правовий вплив на господарчих суб’єктів, що стосуються сфери надання медичних послуг, шляхом визнання за ними права займатись конкретним різновидом діяльності.

Також важливе значення має сертифікація, що підтверджує відповідність закладів охорони здоров’я міжнародним стандартам ISO 9000. Наявність такої системи в галузі охорони здоров’я сприяє забезпеченню чіткості та прозорості її діяльності, істотному підвищенню ефективності лікування хворих, зниженню його вартості й підвищенню задоволеності пацієнтів медичним обслуговуванням. Наказом МОЗ України від 20.12.2013 р. №1116, який набув чинності 17 січня 2014 року, внесено зміни до процедури акредитації закладів охорони здоров’я, які зокрема передбачають, що для отримання вищої акредитаційної категорії закладу вторинного рівня необхідно пройти перевірку на відповідність вимогам стандартів ISO й отримати сертифікат відповідності національному стандарту ДСТУ ISO 9001:2009 «Системи управління якістю. Вимоги» [74].

Таким чином, Міністерство охорони здоров’я, здійснюючи свою адміністративну діяльність, опосередковано долучається безпосередньо до врегулювання суспільних відносин у сфері надання медичних послуг, встановлюючи основні засади реалізації такої діяльності. Досі тримає впровадження нових організаційних засад охорони здоров’я в рамках медичної реформи, але поки не створено Нацслужби здоров’я, розглядати форми й методи її діяльності можливо тільки з урахуванням її майбутніх повноважень.

Міністерство охорони здоров’я підготувало проект постанови про створення Національної служби здоров’я. Обговорюються питання створення Національної служби здоров’я з іншими центральними органами влади. Але створення такого оператора коштів (Нацслужба здоров’я сплачуватиме лікарям за медичні послуги, надані пацієнтам) передбачено законом [104].

Загалом Нацслужба здоров’я уявляється як новий центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації фінансування надання медичних послуг і лікарських засобів (далі - «єдиний національний замовник»), який відповідальний за реалізацію державної політики у сфері організації фінансування надання медичних послуг і лікарських засобів у рамках державного гарантованого пакету. Єдиний національний замовник безпосередньо виконуватиме функції страховика та замовника медичних послуг і лікарських засобів, забезпечуватиме цільове використання бюджетних коштів і контролюватиме добросовісне виконання постачальниками договорів про медичне обслуговування населення [127].

Утворення єдиного національного замовника є вкрай важливим з огляду на необхідність усунення корупційних ризиків та успішну практику розвинених країн з фінансування охорони здоров’я. При цьому за Міністерством охорони здоров’я України залишаться функції, пов’язані з формуванням політики в сфері охорони здоров’я [127].

Відтак, на нашу думку, формами й методами діяльності майбутнього ключового суб’єкта публічного адміністрування в аналізованій сфері будуть:

1) правотворча (служба готуватиме розпорядчі акти стосовно оперування бюджетними коштами, які пов’язані з медичним обслуговуванням населення);

2) правозастосовна (мають бути реалізовані приписи нормативно - правових актів, які стосуються функціональних повноважень служби на безперервній основі);

3) правозахисна (основним завданням буде реалізація державних фінансових гарантій стосовно медичного обслуговування пацієнтів, тим самим забезпечуючи належність, якість, достатність і допустимість медичних послуг);

4) контрольна (буде слідкувати за дотриманням приписів договору медичного обслуговування між закладом надання медичних послуг і пацієнтом відносно їх якості та обсягу);

5) наглядовий (здійснюватиме нагляд за додержанням установлених приписів шляхом здійснення відповідних перевірок);

6) профілактичний (буде реалізовувати систему заходів з попередження виникнення несприятливих наслідків, які можуть бути зумовлені неякісним чи несумлінним виконанням обов’язків конкретних суб’єктів);

7) переконання і примусу (займатиметься впровадженням у свідомість громадян і суб’єктів надання медичних послуг настанов про міру належної та допустимої поведінки, а в разі відхилення від такої - застосовуватиме заходи притягнення винних до відповідальності).

Окремо слід наголосити про клінічний аудит (внутрішній і зовнішній). Зовнішній аудит здійснюють відповідні національні організації, внутрішній - безпосередньо команда лікарів медичного закладу (самоконтроль), оскільки вони зацікавлені в належній якості медичної допомоги (зокрема фінансово). Наприклад, у Великій Британії участь усіх практикуючих лікарів у клінічному аудиті є обов’язковою. Завдання клінічного аудиту - порівняти наявну клінічну практику з передовою заради вдосконалення медичних послуг. Аудит може включати оцінювання процесу надання медичної допомоги та/або її результату (відповідно до теми й завдань). Таке оцінювання здійснюють за відповідними критеріями, які вказують, чого потрібно досягти, аби відповідати найкращій практиці. Реально ж клінічний аудит проводять тільки в окремих закладах охорони здоров’я України - передусім через незнання механізму його проведення, нерозуміння ролі індикаторів у локальних протоколах (нещодавно МОЗ їх узагалі скасував), а також через відсутність мотивації колективів медичних закладів. Адже рівень якості, зазначений у критеріях та індикаторах надання медичної допомоги, жодним чином не пов’язаний із зарплатою лікарів і фінансуванням медичного закладу [74].

Декілька слів слід додати і про суб’єктів надання медичних послуг. Заклади охорони здоров’я здійснюють видання локальних актів; моніторинг та оцінювання ризиків захворювання на туберкульоз працівників; моніторинг якості медичного обладнання та лікарських засобів, які постачають їм суб’єкти господарювання; здійснюють контроль за дотриманням вимог охорони праці працівниками закладу; постійний контроль за виконанням медичним персоналом вимог наказів; контроль під час проведення пацієнтам медичних маніпуляцій і процедур (дезінфекція, стерилізація, гігієна рук; контроль стану повітря закритих приміщень; контроль обігу медичних виробів і лікарських засобів; контроль якості та відповідності технічним регламентам) [110] тощо.

Отже, суб’єкти публічної адміністрації при створенні умов для надання медичними закладами належних медичних послуг використовують усі класичні методи адміністрування, а саме заохочення, переконання і примусу, контрольно-наглядові заходи, що органічно поєднані між собою і виконують функцію правового впливу на індивідуальну й колективну правосвідомість і медичну культуру керівників медичних закладів та лікарів для формування правильних настанов у правовій культурі і правосвідомості останніх.

Вищенаведене дає змогу зробити такі висновки про форми й методи адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно- правового регулювання надання медичних послуг:

1) уповноважені суб’єкти у сфері надання медичних послуг з метою виконання поставлених завдань здійснюють конкретну адміністративну діяльність, яка характеризується використанням певного інструментарію, різновидом якого є форми і методи;

2) категорії форм і методів публічного адміністрування в аналізованій сфері розглядаються разом, оскільки вони є взаємозалежними та перебувають у нерозривному взаємозв’язку;

3) форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні становлять певну сукупність адміністративного інструментарію, що характеризується сукупністю окремих адміністративних дій; є основним інструментом адміністративної діяльності посадових осіб Міністерства охорони здоров’я України та його структурних підрозділів, а також інших передбачених законодавством уповноважених органів і посадових осіб, наділених адміністративно-управлінськими функціями в цій сфері; застосовуються для належного забезпечення надання медичних послуг; здійснюються виключно в межах конкретних повноважень; передбачають задоволення публічних інтересів у межах сфери їх правового впливу;

4) формами адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні визначено такі: видання управлінських актів (нормативних й індивідуальних) - як процес реалізації основних владних повноважень, завдань, функцій та компетенції посадових осіб Міністерства охорони здоров’я України та його структурних підрозділів, а також інших передбачених законодавством уповноважених органів і посадових осіб з метою упорядкування суспільних відносин у цій сфері; укладання адміністративних договорів - як спеціальний захід адміністрування, спрямований на забезпечення публічного інтересу шляхом укладення угоди на надання чи постачання певних послуг, які є обов’язковими до виконання; здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій на підтвердження відповідних фактів; здійснення організаційних дій - як комплекс адміністративних дій, пов’язаних із регулюванням функціонування системи охорони здоров’я, зокрема й надання медичних послуг;

5) форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні тісно пов’язані з методами такої діяльності;

6) ознаками методів адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг є: набір адміністративних дій і заходів цілеспрямованого прямого впливу, що застосовуються посадовими особами Міністерства охорони здоров’я України та його структурними підрозділами, а також іншими передбаченими законодавством уповноваженими органами й посадовими особами, наділеними адміністративно-управлінськими функціями у сфері охорони здоров’я, що мають імперативний (наказовий) статус щодо медичних закладів незалежно від форми владності, які надають медичні послуги та захищені від невиконання засобами адміністративного примусу;

7) методами адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні є переконання і примус, що органічно поєднані між собою і виконують функцію правового впливу на свідомість підконтрольних суб’єктів (об’єктів) для формування правильних настанов у свідомості останніх; контрольно- наглядові, як засоби адміністративного впливу та забезпечення режиму законності в аналізованій сфері; ревізійні - різновиди контрольного методу, що мають на меті довести чи спростувати достовірність певних задокументованих фактів шляхом проведення перевірок; профілактичні - система заходів з попередження виникнення несприятливих наслідків, які можуть бути зумовлені неякісним чи несумлінним виконанням обов’язків конкретних суб’єктів; ліцензійні - спосіб публічної адміністрації здійснювати правовий вплив на господарчих суб’єктів, що стосується сфери надання медичних послуг, через визнання за ними права займатися конкретним різновидом діяльності;

8) Міністерство охорони здоров’я, здійснюючи свою адміністративну діяльність опосередковано, долучається безпосередньо до врегулювання суспільних відносин у сфері надання медичних послуг, установлюючи основні засади реалізації такої діяльності. Досі триває впровадження нових організаційних засад охорони здоров’я в рамках медичної реформи, однак поки не створено Нацслужби здоров’я, розглядати форми й методи її діяльності можливо тільки з урахуванням її майбутніх повноважень. Відтак, на нашу думку, формами й методами діяльності майбутнього ключового суб’єкта публічного адміністрування в аналізованій сфері будуть правотворчі, правозастосовні, правозахисні, контрольні, наглядові, профілактичні, переконання і примусу.

Отже, форми адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в України - це сукупність адміністративних дій посадових осіб Міністерства охорони здоров’я України та його структурних підрозділів, а також інших передбачених законодавством уповноважених органів і посадових осіб, наділених адміністративно-управлінськими функціями щодо належного забезпечення надання медичних послуг закладами охорони здоров’я, які здійснюються в межах їх компетенції та мають на меті задоволення публічних інтересів у межах сфери їх правового впливу. Це видання управлінських актів, укладання адміністративних договорів, здійснення реєстраційних та інших юридично значущих дій, здійснення організаційних дій.

У свою чергу методами адміністративної діяльності публічної адміністрації щодо адміністративно-правового регулювання надання медичних послуг в Україні можна вважати адміністративні засоби цілеспрямованого впливу з боку спеціальних медичних суб’єктів публічного адміністрування на поведінку учасників суспільних відносин, що виникають, змінюються чи припиняється, шляхом заохочення, переконання керівників медичних закладів і лікарів, а також застосування щодо них адміністративного примусу в разі грубого порушення якості надання медичних послуг. Це класичні методи адміністрування, а саме заохочення, переконання і примусу, контрольно-наглядові заходи, що органічно поєднані між собою і виконують функцію правового впливу на індивідуальну й колективну правосвідомість і медичну культуру керівників медичних закладів та лікарів для формування правильних настанов у правовій культурі і правосвідомості останніх.

2.3